作者：周雪光
在长期历史过程中，中国国家治理逻辑演化出一系列机制来应对这些紧张矛盾，其中心即为逐级分权治理的制度，即皇权委任各级官员在属地代行其统辖权，而这些官员则受到等级有序的官僚体制的统领管制，这正是“郡县制”的核心。这一制度安排是由一个从选拔、任命、流动、考核、监察到各种任务指令来往的庞大官僚体制构成的，对于这一官僚体制运行过程的分析是解读中国治理逻辑的关键所在。
“行政发包制”的制度安排，旨在一个幅员辽阔的国度中实行分权而治，但这一制度安排有潜在危险性，即各地政府官员在分权而治的过程中拥地自重，离心力增大，而导致帝国分崩离析。这一趋势和危险因帝国的区域辽阔、行政链条漫长而加剧。因此，帝国在制度安排上针对官僚权力有一系列制约机制，这在文献中已有大量描述和讨论。其一是人事制度，人事安排上高度集权，重大人事由皇帝亲自委任，用人标准以政治忠诚为基准，这是向上负责制的核心所在。辅以官员流动制度，主要行政官员频繁流动，以削弱其潜在的地方性势力。其二为资源配置制度，相当资源集于中央之手，经“条条”渠道收放相济，以加强中央政府的控制权力，限制地方官僚的规模与能力。其三为属地管理的条块分权，行政权、督察权、军事权分而治之、互相钳制，等等。
农民起义等大的社会动荡是王朝兴衰的修复机制（
特别是通过运动式治理打断官僚体制轨迹，通过暂时却有效的高度动员能力来推动整个官僚体制的高速同步运转，成为应对危机、打破官僚惰性的一个重要修复机制（
拒绝走向法理权威的制度建设，因为这一制度限制了皇权，限制了政策执行中的灵活性。
只能依靠道德、忠诚约束，久而久之，所谓强调忠诚只能诱发任人唯亲而非任人唯贤的趋势。
面对这些困难压力，一系列应对机制应运而生：（1）决策一统性与执行灵活性以及逐级代理制的动态平衡，（2）政治教化的礼仪化，以及（3）运动式治理的“纠偏”机制。
自上而下的运动型治理机制成为中央政府不断规范基层政府灵活性边界、强化中央与地方纽带的重要手段，使得这一体制在不断调整与波动中走下去。
麦卡菲和麦克米伦（McAfee and McMillan 1995）指出，组织成员因其特定角色和位置，有着各自的私有信息，必然以此寻租，而“寻租是一个官僚组织运行必不可缺的润滑剂”（第402页）。
在中国历史上，治理规模一直是困扰执政者的核心问题。不幸的是，历史上有关郡县、封建之争常常蒙上了中央集权与割据政权间利益对立的意识形态色彩，因此打断了有关国家治理规模及其严峻挑战的深入讨论。
一统体制的核心是中央统辖权与地方治理权之间的关系；两者之间的紧张和不兼容集中体现为一统体制与有效治理之间的内在矛盾。
这两者之间的深刻矛盾是：一统体制的集中程度越高、越刚性，必然以相应程度上削弱地方治理权为代价，其有效治理的能力就会相应减弱；反之，有效治理能力的增强意味着地方政府治理权的扩张，常常表现在——或被解读为——各自为政，又会对一统体制产生巨大威胁。从组织治理的角度来看，这一矛盾的激烈程度和表现形式取决于两个因素：一是统辖的内容或治理的范围，二是资源和权力的重心所在。统辖的内容越多越实，或治理的范围越大，或资源和决策权越向上集中，其治理的负荷就会越沉重，其有效治理程度就会越低，此时两者间矛盾主要体现为集权下的死寂呆板。
一统体制与有效治理间的矛盾轻则表现出两者之间的紧张、不协调，重则表现为两者间的互为削弱，甚至是直接的冲突和危机。
在中国历史上，一统体制始终生存在统一与分裂、集权死寂与放权失控的矛盾之间，而中央权威与地方属地之间的关系一直是这一体制的核心所在。
简言之，维系一统体制的两个核心组织机制，一是官僚制度，二是观念制度。
中央集权在组织实施上具有“委托—代理”的固有困难，即中央与地方政府双方利益目标不同和信息不对称，在漫长的行政链条中，只能实行层层节制，常常表现为“行政发包制”形式（周黎安2008，2014）或多中心治理形式（吴稼祥2013）。
但需要强调的是，这一权力关系的实质仍然是中央政府拥有最后的决定权和支配权，而下属各级政府只有实施过程中的执行权和授权范围内的治理权。
取得这一显著成果的机制是什么？在这里，我们看到了高度动员的官僚组织机制。第一，从中央政府到各级地方政府（直到村庄、居委会），建立了庞大、稳定的专门计生机构，配备人员。第二，中央政府采用了强大的激励机制，计生领域成为“一票否决”考核的重中之重，基层政府执行不力者则受到严厉处理，公务人员个人违反一胎规定会面临开除公职的危险。第三，在落实过程中出现了一系列创新实践，如从中央政府到省、市、县各级政府高度动员，分解指标、层层落实的“压力型体制”由此产生，每年若干次组织大规模的密集检查，而且地方政府层层加码（周雪光、艾云2010，王汉生、王一鸽2009）；在计生领域中最早实行“数目字管理”，引入计算机联网的数据统计，如月统计、季度汇总等组织措施。第四，与之相应的是大规模和持续的宣传教育活动，体现在各类工作单位自上而下组织的学习活动，以及各种宣传媒介的投入，从电视剧、报道、先进评比推广到街道村庄铺天盖地的标语口号。
的确，一统体制在实际运行中面临极大的挑战。首先，一统体制的一个重要机制是“政令自中央出”，即一统的政策部署是这一体制的核心所在，通过上述的组织和观念制度机制实现之，在日常生活中自上而下的指令巡视等活动中得以体现和强化。而一统决策权的特点必然是“一刀切”，这是一统体制的制度逻辑所致。不难想象，如果在制度上允许各地、各领域按其具体情况各自为政，免于自上而下的权力干涉，久而久之，中央权威的有效性和合法性难免式微，受到质疑，而一统体制也随之出现危机，“国将不国”了。但一统体制越是强化和具有刚性（例如，人事和资源权力上的向上集中，自上而下的政策部署），其政策制定过程就越有可能与各地具体情况相去甚远，从而削弱了地方政府“有效管理”的能力。
举国体制一以贯之的做法不仅代价昂贵，难以为继，而且常常诱发重大灾难，如“大跃进”和“文革”（Yang 1996，周飞舟2003）。
组织中的委托—代理关系，一方面造就下级官员的代理人角色，权、责、利分离，难以从长计议；另一方面，不对称信息导致拥有信息方（通常是下级政府）有着更大的“谈判”优势，致使其在实际运行过程中具有相对独立性（Jensen and Meckling 1976，Wilson 1989）。
另一方面，给定下级政府的官员目标和利益不同于中央政府，下级官员的行为不易监督，权力下放就意味着权力被滥用的危险，甚至被架空，而且权力下放越是到基层，监督就越困难，权力被滥用的威胁也就越大。所以从监督和控制的角度，集权者应该尽可能选择集权。
毛泽东时代对儒家文化的颠覆以及“文革”中造反等级秩序的经历，对传统的一统观念和政治教化打击重大。
在社会分工日益精细、社会利益不断分化的过程中，通过一统共享观念来维系社会整合的机制越来越力不从心，涂尔干意义上的“机械团结”难以维系。
在欧洲从农民社会向现代社会转变的过程中，社会内部的凝聚力也相应地由“机械团结”转变为“有机团结”。
从一统体制的角度，中央政府权威需要以严密有效的组织制度和观念制度维护之，体现在权力、资源的向上集中，并通过中央政府政策指令在日常工作中的贯彻落实而延续和强化之。但从组织有效治理的逻辑来说，权力、资源和治理能力应该放在有效信息的层次上，即加强基层政府的能力，而这一思路与一统体制的基本原则相悖，由此产生了两者间的紧张和冲突。这一矛盾冲突正随着中国社会的多元发展而日益明朗化、尖锐化。
这里的组织学悖论是：一统决策的集中程度越强，执行过程中的灵活性就越大（周雪光2009b）。也就是说，权力越趋于集中，其决策结果与各地实际情况差距越大，因此不得不允许各地执行过程中更大的偏移程度。
在推动“大跃进”运动时，毛泽东通过更换省级领导人的做法来迫使地方政府追随其动员号令。
在我看来，这些机制在政治运行中的同生共存正是这一体制长期积累的各类矛盾和诸方面不兼容性的体现，时常需要通过剧烈的政治、政策转变或动荡化解之。这些紧张、变动状况恰恰是需要解释分析的。
正因为如此，地方政府有效治理的能力在很大程度上体现在解决实际问题时诉诸地方性、社会性、非正式性的种种话语和做法。
有效治理是以弱化一统体制的正式制度为代价的。
当代中国六十余年来，各种各类的政治思想教育运动层出不穷，从中不难窥见国家建设中寻找维系一统体制的观念整合机制的种种努力，以及共享观念与一统体制之间的紧密关系。
我们注意到，教化努力不得不越来越依靠组织的刚性束缚，在官僚制度的层层落实过程中，从时间上、形式上和激励上加以硬性约束，例如日常工作环境中常见的参观学习、传达动员、政治活动安排等场景。这些硬性规定的活动与人们的实际工作和行为关系甚微，成为人们不得不参与的种种仪式。
人们搁置各自的专业工作和职业判断来参加政治学习，重复官方话语。一位基层官员如是说：“中央下达的文件指令，我们的表态很重要，但真正执行起来就不符合实际了……但来自直接上级的指令要认真对待。”
你在汇报工作时就要把你的工作和这些要求联系起来。你讲了一大堆你的工作，但如果不和这些要求联系起来，就不是一个好汇报，这是点睛之笔。你的日常工作总是这样做的，但是汇报时要和上级的工作部署联系起来”。
认认真真走过场，踏踏实实搞形式”这一说法恰如其分地反映出这些政治教育活动的仪式化特征。如此，传统的一统观念制度在当代日常生活现实中转化为相应的仪式制度。
你信教 有没有质疑祷告是形式主义? 这一仪式制度不是从认知上建立了共享观念，而是在象征性符号和动员机制上建立和制度化了一整套程序规则。在这个意义上，正是这些仪式性活动在日常生活中延续和不断强化了一统体制的象征性意义。
当人们“认认真真走过场”时，这些行为本身就是对这一体制的顺从和接受。
这些仪式性活动产生了民众顺从权威的共享知识和同步启动的效果，这正是权力的基础（
这些活动的仪式化趋势，并不一定是活动推行者的初衷或有意设计，而可能是各种力量参与其中的政治过程演化所产生的始料未及的结果。
如此这般，政治动员一旦到来，人们的顺从行为会随之启动，而观念制度的功能也随之进行由名到实的转换。
行政发包制的应对机制在很大程度上缓和了一统体制实际运行的困难，而政教仪式化的机制则维系了这一体制的象征性意义。
当政府默许或鼓励下级政府因地制宜时，后者可能按自己意图解读实施政策，随着政策实施过程的展开，执行灵活性越来越大，与政策主线的偏差距离越来越大，导致与原政策相去甚远的结果。而这些偏差不仅仅反映了区域性的差异，更为重要的是，它们隐含了对一统体制的挑战；如果不能及时制止，则可能诱发地方割据，导致中央集权的危机。因此制度安排的一个重要考虑（或者说，中央政府的一个重要目标）不仅是保持决策的一统性，允许（默认）执行灵活性，而且更为重要的是，需要保持最后裁决权，即纠偏的能力、规范边界的能力。在中国政治过程中，相应的治理机制——“运动式治理”以及相应的运动型政府——应运而生。
政治动员和运动型政府是中国一统体制的一个重要特征，有多重渊源（
运动型治理机制是调节一统体制与有效治理间矛盾关系的一个重要机制。
而运动型治理机制正是中央政府的主要“纠偏”手段，我们不难观察到这些纠偏措施在不同领域中的实施应用：从整顿金融市场混乱、整治小金库，到安全生产、整治市容、反腐运动等各个领域。
政治动员是组织机制失败的重要应对机制。运动型治理常常采用大张旗鼓、政治动员的形式，这有助于突破按部就班的官僚体制，在短期内将中央的意图和信号传递到各个领域部门。我们常常观察到，整治过程中对个别案例严厉处罚，以儆效尤；但惩处做法和对象有很大的随意性，令人感到治标不治本，痼疾难除。
执行的“灵活性”与执行过程中的“偏离”常常是同一现象的不同标签。
我们也不难看到官僚制度、礼仪性活动与运动型机制之间相互依赖的微妙关系：这些通过官僚组织加以实施的仪式活动为运动式治理提供了组织动员机构和基本程序，并且不断地对人们的参与和协调加以操练；而仪式性活动又为运动式治理提供了合法性基础。运动型机制的权威基础与法治、官僚制的理性权威迥然不同：运动型机制的纠偏、修补能力，其前提是自上而下的任意专断权的存在，即一统体制的权威可以中途修改游戏规则，自上而下的部署安排有着任意性而不被质疑；这就要求中央政府持有强制实施的至高权力。国家要保持“纠偏”的能力和任意性，一方面需要组织上的政治动员能力，另一方面需要为这种自上而下的干预提供观念基础。如此，执行灵活性、观念制度仪式化和运动式治理成为应对一统体制与有效治理之间矛盾的三个重要应对机制。
这种偏离主线甚至对抗的态势威胁到中央政府的权威，导致了中央与地方关系的紧张甚至“失控”的危机，从而迫使中央政府采用运动型治理机制加以纠偏。
虽然这一状态巩固、强化了组织上和仪式上对中央权力的服从，但削弱了基层政府解决实际问题的能力。短暂的高度政治动员可以有效于一时，但代价极大，难以为继。
资源集中导致了（中央）资源支配权与（地方）有效信息分离，削弱了地方政府解决实际问题的能力。
在中央政府高压政策下，地方官员在更多情况下噤若寒蝉、手脚束缚，难以因地制宜地解决当地问题，一统体制与有效治理的矛盾随之积累起来；久而久之，这些矛盾逐渐恶化，出现危机。
为了打消上轮集中整治的肃杀气氛，常常会在舆论上大造声势，鼓励观念创新和不同方向的试验。
这两项任务本质上是冲突的：一方面，为了给广大百姓更好地提供公共服务，就必须尽可能把权力下放给基层政府，因为基层政府相对来说更了解当地民众对公共服务的偏好，更了解当地的具体条件；从公共服务的角度，集权者应该尽可能选择分权。另一方面，给定下级政府的官员目标和利益不同于中央政府，下级官员的行为不易监督，权力下放就意味着权力被滥用的危险，甚至被架空，而且权力下放越是到基层，监督就越困难，权力被滥用的威胁也就越大。所以从监督和控制的角度，集权者应该尽可能选择集权。
在韦伯看来，任何权力（power）都不能持久地建立在强制或暴力基础之上，而必须具有合法性基础（legitimacy）。
在这个意义上，权威（authority）即是建立在合法性基础之上的权力。
儒教试图以道德治国，将天子作为道德的化身，同时又用道德礼教来约束天子和臣民。
皇权与官僚权力还存在着组织制度上的紧张。
毛泽东对官僚体制的反复批评指责和党内外频繁的整党整风运动都表明，体现最高意志的“国家”和具体操作的官僚体制之间在实际运行过程中的确存在着经常性紧张。
如韦伯所言，卡理斯玛权威的核心是，领袖以其超凡禀赋而得到追随者的拥戴和服从；而领袖则通过不断地创造“奇迹”来显示其超凡禀赋，以延续和强化这一合法性基础。
规则的尴尬。在上节我们讨论了规章制度在君主官僚制中的困难，这些困难在卡理斯玛权威中尤为突出。卡理斯玛权威建筑在领袖的超凡禀赋和追随者的拥戴信仰之上，因此是超越常规和世俗规范的。卡理斯玛权威有创造力和革命精神，而官僚体制因其等级结构和文牍形式，恰恰以按部就班、墨守成规为特点，成为卡理斯玛权威的束缚，其行为常常与卡理斯玛权威的意图相悖。遵循规章制度、条例规则可以说是正式组织与生俱来的特征（March，Schulz and Zhou 2000），唯此方能按部就班、协调有序，成为有纪律有效率的治理工具。然而，规则又是卡理斯玛权威的大敌：首先，一个按照规则行事的官僚体制在很大程度上捆缚了卡理斯玛权威的手脚，将权力从领袖手中转到了官僚手中，历史上的皇权也面临这一困境。对于需要不断有所作为的卡理斯玛权威来说，这一束缚尤其难以容忍。第二，官吏因规章制度所缚而谨小慎微，惰性日重，“忽大体，谨小法”，以至“法令日繁，治具日密，禁防束缚，至不可动，而人之智虑自不能出于绳约之内。故人材亦以不振”（顾炎武2006：518）。可以说，上述矛盾与紧张正是官僚权力与昔之皇权、今之国家间关系的核心所在。
毛泽东的另一个尝试是试图以官僚体制与群众运动双重并用，互为钳制。一方面，官僚体制的各级组织发展出一整套的治理技术，用以组织群众、发动群众卷入党和政府布置的各项工作和运动中去（张静2001，贾文娟2012，魏沂2001）。另一方面，通过发动群众来制约和推动官僚组织。
群众运动在中国历史上第一次进入了国家治理逻辑，如邀请群众参与党内整风、大鸣大放，以至“文化大革命”的激烈形式，实在为历史上前所未有的尝试。
官僚体制在支配形式中的从属地位和合法性基础没有根本变化，其基本特征如向上负责制、授权代理等方面有明显的历史继承性。
周飞舟（2009）的研究呈现了“大跃进”时期毛泽东启动政治动员、打破已有常规官僚体制的“小脚女人”节奏的尝试，这一动员过程伴以撤换官员、舆论造势、各地各行业各单位跨常规边界的竞赛推动之（Yang 1996，宋连生2002，李锐1999）。
冯仕政（2011）将建国以来各类运动概称为“国家运动”，其范围极为广泛：“包括国家各级部门和政府为了完成特定政治、经济或其他任务而发起和组织的所有运动，既包括‘反右’‘文革’等政治性很强的运动，也包括‘爱国卫生运动’‘安全生产大整顿’等生产性运动；既包括由中央发起、波及全国的全国性运动，也包括由某个部门或地方政府发起的部门性或地方性运动”（第73页）。