遭此失败，悲伤之后，宋神宗犹有不甘。他吸取教训，明白长驱直入战法的失策，于是接受边关守将的意见，采取“筑城战”的策略，逐步推进，并以所筑城寨巩固占领区，计划采取长期围困的方法削弱西夏。五路伐夏时，银、夏、宥诸州都曾被宋军占领，但未能守住。这次筑城，陕北的鄜延路又成了这一战略的重点方向。
元丰五年三月十八日，鄜延军经短暂休整后再次出击，种谔派出大将曲珍在金汤大败西夏。4月，曲珍乘胜追击，攻击葭芦寨。此次胜利，让种谔空前兴奋，一个详尽庞大的战略生成。他派自己的儿子种朴入京，同时请鄜延路总管沈括上奏皇帝，提出夺取横山，在横山上修建古乌延城，再沿银、宥、夏、盐、会、兰等州一线修建城寨，筑垒推进，一步步稳扎稳打，围逼灵州与兴庆府，逼迫西夏就范。种谔认为横山延袤千里，不仅适合耕种，也适宜养马，当地人强悍善战，并且具有盐铁之利，西夏人依仗此地为生；该地城堡占据险要之地，足以守御。如果兴兵，应该从银州开始。从战略思想上来说，种谔的设想与当年范仲淹的思路一脉相承，虽然见效慢，可每一步都没风险。西夏国土面积并不大，以这时宋朝空前壮大的国力、对西夏压倒性的军事实力，绝对可以把西夏的有生力量和生存空间榨干挤尽……
为了使该战略更加切实可行，元丰五年四月，宋神宗下旨命令种谔与沈括制定对夏方略。《续资治通鉴长编》卷三二五记载：朝廷大臣考察了历次与西夏交战的情况，认为西夏与宋朝相隔，关键所在是沙漠。倘若西夏率兵进攻，经过漫长的沙漠戈壁已经疲惫困顿；倘若宋朝军队进攻西夏，渡过沙漠后也兵力疲乏。制定对西夏方略重点不在于拓展土地，而是围困西夏，以图制服。所以，关键在于占据山上有利据点。如果没有占据险要据点，沙漠被西夏所用，则边患难消；如果占据山上据点，则沙漠南边没有集结的地点，西夏无法展开兵力。所以“当先择险要之地，立坚城，宿重兵，以为永计”
![[宋]李焘：《续资治通鉴长编》卷三二五。](../images/00068.png)
。
起初，种谔与沈括制定了筑城困夏策略，得到了神宗的认同，群臣也没有异议；但在哪里筑城，却众说纷纭。种谔以其父子两代筑城的经验，力主在银州筑城，认为这是实现他“据横山困死西夏”战略的核心。延州知州沈括有不同意见，主张先筑夏州石堡城。
面对不同意见，再一次看见了希望的宋神宗，为了更详细地了解利害得失，迅速派出两位钦差大臣给事中徐禧、太监李舜举去西北实地考察。徐禧从小志向高远，积累了一脑子新奇古怪的想法。李舜举是皇帝的贴心人，深得皇帝的信任。当他们到达延州时，种谔还在京师。在沈括的陪同下，徐禧、李舜举视察了永乐的地形。徐禧毫无悬念地否决了种谔的计划，认为修筑几个州城太费事，不如在三州之间建筑一个大城，“名虽非州，实有其地”
。在徐禧的坚持下，修筑永乐城（今陕西米脂县西北马胡峪）的计划诞生了。沈括等曲意附和。
种谔自京师回来，反对修建永乐城的计划，极言“城永乐非计”。徐禧向来厌恶种谔，不听从种谔等边将的意见。两人之间发生激烈争执，作为皇帝亲信，徐禧盛气凌人、不可一世，怒斥种谔：“难道你不怕死吗？”种谔反驳：“兴建永乐城必败，败则死，拒绝你的命令也是死，死于拒绝执行错误的命令，比打败后丧失军队和国土强得多！”徐禧遂上奏种谔不听令、跋扈、不可与偕行。
元丰五年七月，徐禧与种谔各自陈述筑城横山的制夏方案，各不相让。两种方案差异主要体现在筑城选址上。远在都城的宋神宗，不知前方具体情况，犹豫不决。于是，另一个人的态度，影响了宋神宗的决策。这个人就是大名鼎鼎的地理学家沈括。最初，在与种谔共同讨论制夏方略时，沈括与种谔达成一致。但最终上报宋神宗时，沈括又选择了徐禧的筑城策略。在他看来，徐禧是钦差大臣，自己和种谔皆受其节制。沈括态度的转变，使种谔处于势孤力单的境地。原本种谔是此次制夏方略的倡议者，其主张被宋神宗同意后，派来了徐禧，种谔反而受其节制，提出来的方略被否决。其实，种谔并不是第一次面临这样的处境，在五路伐夏时，种谔身任鄜延路副帅，极力主战。朝廷却派来了宦官王中正，直到无定河之战后，种谔才得以摆脱王中正的节制，然而此后种谔仍被不了解边事的文臣统帅，将帅不协的局面产生，军队内部矛盾很大。
凭借宋神宗的信任，徐禧进一步弹劾种谔在元丰五路伐夏时绕路进攻，没有走直线，导致人困马乏，空耗粮草，这是战争失败的重要原因。他认为因为种谔有这种前科，这次不能再任由他行事。
对徐禧抱有信任和期待的宋神宗采纳徐禧的方案，弃用种谔的计划。朝廷令种谔留守延州，不得参与永乐城的修筑，而让徐禧统领军队，去实施他的计划。徐禧积极行动，用14天筑成了永乐城。该城三面环山崖，形势险要，控制着无定河河谷与支流永乐川，战略位置非常重要。但唯一的缺点是城中缺水，徐禧在山下河边加筑了水寨，保护取水通道。
为了拔掉“眼中钉”，西夏集结30万兵力围攻永乐城。有将领指出水源问题，建议放弃永乐城，被徐禧斥责为动摇军心，将其关进监狱；有将领提议对正在渡河的西夏军队半渡而击，徐禧不予采纳。结果西夏军队修整后一举击败宋军，把宋军赶进城里。西夏采取围点打援、断其水源等方式，永乐城缺水，“掘井不及泉”“士卒渴死者大半”，最后沦陷。此役造成20多万军民覆灭，鄜延军数万精锐损失殆尽，集中到永乐城的凝聚着王安石变法“富国”成果的金银粮草军用器械尽为西夏所有。
耗费巨大财力修建的永乐城，被西夏人拆毁……永乐城战役是宋夏交战史上宋军最大的失败，创下了将、兵、民夫与军资损失的最大纪录。