朝廷的使臣日夜不停地奔驰在驿道上，一部部新法飞送各路州县，官吏们手忙脚乱地接过新法条文，甚至还来不及认真研读，就必须按照规定时限迅速贯彻推行下去。在地方任职多年的欧阳修记载，“近来朝廷号令，烦数更改，又频降出，四方多不遵禀”，“以不锐之意，行不信之言，宜乎空文虽多，而下不畏听”。 这就是王安石新法在地方实施的情况，新法的本意是“公私两利”，但为什么在实际执行过程中有些地方官员却不执行呢？

在前面提过，在变法之初王安石与众多反对派斗争，韩琦、富弼、司马光等离开朝廷，退出了权力中枢；李常、苏辙等更多的官员被贬到地方任职，这种做法，看似让变法派在表面上取得了胜利，却也为后来的失败埋下了种子。试想，在双方对立的局面下，把敌人大都赶到基层去，是理智的做法吗？不管法令有多周到细密，总要靠基层官员执行。

基层是什么情况呢？基层官员是怎么执行新法的呢？

宋代地方行政级别分为路 、州（包括与“州”级别相当的府、军、监）、县三级。《续资治通鉴长编》记载“自祖宗肇造区夏，划削藩镇，分天下为十八路，路置转运使、副、提点刑狱；有州三百，州置守，皆得专达于朝廷；有县一千二百，县置令，皆命于天子” 。

路级行政建制，包括转运使司、提点刑狱司、提举常平司、安抚使司“四司”。“四司”是并行的路级机构，互不统属。其中，王安石变法新设的机构是提举常平司。熙宁二年，在京东、淮南等路设置常平广惠仓，差官分赴各路，“提举诸路常平广惠仓，兼管勾农田水利差役事”。 初设时，按照王安石要求，往往破格选拔“年少资浅轻俊之士”担任提举官。哲宗元祐元年，提举常平司被取消；绍圣元年（1094）哲宗亲政又被复置，高宗建炎元年罢去……与新法一样，提举常平司也经历了多次废除与复建。

在路以下，设立州，一州之长为知州，称“知军州事”，一般任期三年。据《哲宗正史·职官志》记载，知州的职责为总领一州郡务，负责宣布中央的诏条，掌本州府教化和刑罚，“岁时劝课农桑，族别孝悌”“凡兵民之政皆总焉”。凡法令条制，知州需先详细了解其意义，“注于籍，而行下所属”。如朝廷颁发赦令，则率领官吏宣读，而后颁布于本区域内。遇水旱灾害，“以法赈济及安集流亡 。”

州级之下的行政组织是县，包括县、镇、寨。县是宋代最基层行政单位，“凡朝廷所行之政多在焉” 。长官称知县或县令，通治一县政务。神宗熙宁四年，为推行新法，始于各州、军主户二万户以上县分置县丞一员。县丞作为一县的次官，佐理县务。宋神宗时令县丞掌给纳常平、免役等事务。

为避免中唐五代藩镇割据的历史覆辙，宋朝以中央集权、地方分权，皇帝集权、臣僚分权为基本原则，努力实现中央对地方的绝对控制。 为此，官员任命主要有三种方式：一是皇帝直接任命，主要是一些重要地方的监司、知州、知府等；二是堂除，即“都堂奏差者也” ，都堂又称政事堂，也就是指宰执大臣对地方官员进行考察、了解和任命；三是部注，吏部注授，所注授的官阙称为部阙。大部分基层地方官员由吏部任命，甚至连级别很小的地方官员，如监太平州黄池镇户部赡军酒库兼烟火公事，也是吏部任命。作为补充，宋代还允许监司、知州等地方高级长官考察州县官员，可撤换其中的不合格者，用他们认可的权摄官来顶替。宋朝还有荐举和辟举制度，只不过不占重要位置。通过以上方式，将大大小小地方官的任命权，掌握在中央手中，对于加强中央集权无疑是有利的， 但也弊端丛生，比如只对上不对下负责，政令贯彻落实时的权变、通融或修正。因此，研究王安石变法，不得不考察地方行政制度运行的逻辑和结构，方能对于变法有一个深入和具体的了解。

为了寻找答案，我们具体到宋朝的地方，去看看地方官是怎样执行变法政令的。