真实目的

保甲法颁布后，又陆续作了一些补充和修改，开始时十户为一保，五十户为一大保，五百户为一都保，后分别减为五户、二十五户和二百五十户。为了加强保丁的军事素质，北宋采取了两大举措，一曰上番，一曰教阅。

上番是加强保丁的军事培训工作。熙宁五年，北宋先后发布了两道命令，令保丁到各地巡检司和县尉进行“上番”，时长通常为十天半月。保丁上番“每人日支口食米三升，盐菜钱一十文” ，而都、副保正可另外得钱七千文，大保长三千文。王安石希望，通过上番制度，金钱、粮食等激励因素共同发挥作用，使全国老百姓“不烦驱就官学，人自竞劝者”。他甚至期待，这种做法可以达到唐朝的府兵制那样显著的军事效果。曾布补充说，税收和钱财能够刺激平民闲暇磨炼武艺，“所以不待家喻户晓而人人自奋，技术高超者人人效仿，从而形成一片良好局面。”

相比较而言，朝廷更重视的是教阅。为了鼓励保丁们农闲练好武艺，各保可以推举武艺高强的保丁，参加宋廷每年十月至次年一月在州县进行的军事培训，称为教阅。被推举参加教阅，可以免税，优秀者或能得到升官的资格。教阅为时一月，最优秀者接受皇帝亲自检阅，授予官职；次者奖励两千现金和免除一个月徭役。比如，河北与河东的冬教时间为每年十一月至次年二月，每期“教阅一月”，教阅分“集教”和“团教”。集教是将大保长集中教阅，开封府界设置教场十一所，“大保长凡二千八百二十五人，每十人一色事艺，置教头一”。大保长学成武艺，转充教头，又对保丁实行团教，“凡一都保相近者分为五团，即本团都、副保正所居空地聚教之” 。

从理论上来看，训练保丁成本很低，每人每天只需要三升米、十一文钱，比禁军便宜多了。对王安石来说，保甲法不仅仅是维护地方治安、加强政府对百姓的控制力这么简单，他心中的保甲法，是“足以除盗，固可渐习其兵，既人人能射，又为旗鼓变耳目……然后使其与募兵相参”，这样可以消除募兵的骄傲气焰，省军费，才是“宗庙长久计，非小事业”。 所以，王安石提议，削减原有禁军的军职，将空出的名额拨出一部分给民兵，用这种方式吸引民众自愿加入民兵。

对于保甲法，王安石有长远规划。早在《上五事札子》中，王安石追溯了保甲法的历史源头，提出要借鉴先秦法家商鞅等人所施行什伍法，因为此法可以使得“兵众而强”，可以“察奸而显诸仁”，可以“宿兵而藏诸用”。熙宁三年七月，与宋神宗谈“民兵”时，王安石建言，罢免军官得到十之二三的职位，奖励给保甲法中的优秀者，以此鼓舞百姓豪杰（大地主），使趋为民兵，则事甚易成。通过以上做法，王安石为宋神宗构想出以保甲民兵逐步替换募兵，减少冗兵，减少冗费，改造军队，提高军队战斗力，制服西夏和契丹，从而实现全国统一大业的宏大战略目标。

依照王安石的规划，熙宁四年九月，朝廷下令开封府界各县保丁肄习武事。到熙宁六年（1073）八月，保甲军队已经取代了开封巡检手下三分之一的军队，保丁被分配下去，补充县尉手下的弓手职位。 因为在北方保甲制度重点在于军事训练而不是防治匪患，所以在北方扎根得要深些。

宋朝对加强保丁们培训工作费尽苦心，据元丰四年（1081）的统计，开封与陕西河北河东五路参加教阅的保丁、大小保长和都保正达69万人次。为此，帝国设立了一个专门的机构，提举保甲司，专门负责保丁的教阅事宜。《宋会要辑稿》载各路义勇、保甲民兵总数多至七百一十八万，其中保甲民兵有六百九十三万余，形成一个庞大的地方武装。这样，皇权通过里甲制度将其权力的触须遍及每个在编人户，乡村不再是“无官员的自治地区”。

可以说，王安石开启了一个国家权力向基层社会渗透的机制，这种渗透对集权主义具有相当诱人的味道。后来，王安石其他新法被废除，但保甲法留存下来并一直延续到明清和民国，它的效应也远远超出王安石所能想象的范围。直到改革开放前，在单位制下的国家—社会结构中似乎依然可以发现这种自王安石变法以来国家权力延伸向个人的影子。马克斯·韦伯一语道破天机：可以毫不夸张地说：“中国的治理史乃是皇权试图将其统辖势力不断扩展到城外地区的历史。”

在北宋，推行保甲法挑战了传统的“立国之策”及军事安排。用保丁代替雇佣兵，用征兵制代替募兵制，改变了北宋建立以来所奉行的“养兵”政策，也打破了北宋以来民间严禁传习武术的传统，因此带来很多怀疑和反对。

首先是来自上层的怀疑。作为掌握北宋最高权力的人，宋神宗虽然一直支持变法，但又经常表现出迟疑甚至动摇，需要王安石随时向他解释，坚定他的信心。比如，熙宁三年十二月，宋神宗与王安石进行了谈话：

宋神宗问：“用募兵与民兵没有大的差别，如果兵役过苦，可能导致不好的变化。”

王安石回答：“兵役过苦则造成兵变，这是事实。但募兵多数是浮浪不顾生死、不服管教的人，喜欢捣乱引发祸端，不能与良民相比。对此，我曾上奏说也不是全都不用募兵。《周官》说，国之勇士，属于善于战斗的司右 ，有事情让他为前锋，这样可以管束壮士，也可以避免他们造反。”

宋神宗赞同变义勇为民兵，先用其豪杰，这样才可以让众人听命。他又问：“民兵虽然很好，只是会妨碍农业生产，怎么办呢？”

王安石回答道：“先王以农为兵，因为乡村也发生战争之事。农民平时耕田，编好了组织，一旦有战事发生就出发征战，不会太妨碍农业生产。”

宋神宗说：“只是凭借民兵不一定能取得胜利，怎么办呢？”

王安石说：“唐朝以前没有脸上刺字的黥兵 ，也可以战胜敌人。我认为募兵和征兵没有太大差别，主要在于将帅怎么样。将帅并不是很难找到，需要皇上能察见诸位大臣的贤愚忠奸，善于管理他们，人才出现就使用，不会担心没有将帅可用。有将帅，就不会担心民兵不好用了。”

虽然如此，宋神宗还是忧虑浮浪之人学习武艺为祸一方。熙宁五年五月，宋神宗指示中书省“保甲浮浪无家的人，不能练习武艺”。有时，他甚至认为保甲法不如禁军法严密。

王安石说：“保甲法严密需要一个过程。纵使其间有浮浪凶恶的人，但不会比良民多，也不能危害一方……追捕盗贼能够得到优厚的赏钱。即使有武艺的人，也不愿意舍弃这样优厚的赏钱，怎么还会犯法呢？……如果他们想当盗贼，也不过是为保甲兵士提供取赏的机会罢了。没有什么可担心的。”

到了熙宁六年八月，宋神宗又担心地说：“如保甲、义勇都并行，将来岂不费粮草？”

王安石说：“保甲、义勇，需要用减少募兵节省的粮米来供应。”

宋神宗担心消减军队造成动乱，说：“募兵也减不得。”

王安石说：“既然有了保甲代替募兵的任务，就不需要这么多募兵了。可以计算兵数，减少适当的人数。现在京师募兵，逃亡、死亡、放走及不干的，每季度有数千人。我们只是不再招募，就减少了总数。”

推行保甲后，禁军中死伤逃亡等出现的缺额，果然不再招募填补，其所得钱粮赏赐等，从熙宁十年开始即作为一个专门项目分别储存在各路提点刑狱司管理的仓库中，以备边防战事使用。据范祖禹元祐年间说，诸路提刑司所储藏的“缺额禁军请受钱帛、斛斗”数量巨大。

保甲法施行早期，比如熙宁二年，有些地方开始雇佣而非征募村里户长，承担收税的功能；此外还有耆老和壮丁，负责防火防盗。然而，这个情况很快就发生了变化。熙宁六年，保甲制度在全国推广，一年后朝廷废除了户长与城市的里正等职位，把他们的税收职能转交给了保甲组织，让保甲组织承担税收征缴工作，成为主要的税收代理人。熙宁八年（1075），朝廷统一规定保甲机构负责村一级所有地方公共服务，保丁们不仅负责征收所有税、免役钱和青苗利息等，还负责防火、修桥修路、维护治安等。

这种做法引起宋神宗的担心，因为已经征收免役钱，还让保丁承担一些劳作差事有损于朝廷的信用。但王安石坚持认为每个人都应该执行各种各样的任务，“若止令习兵，不可贰事，即不知余事令谁勾当” 。

这种做法受到了一些人的批评。熙宁九年（1076），御史周尹请求朝廷分开保甲与村级政事，重新雇佣耆老和户长，就像免役法刚开始那样雇人服役。江西安福县知县上官公颖也认为保甲组织代行村级职能的做法违背了免役法的初衷，提出如果耆老、壮丁和户长的职位不再必要的话，那么免役钱也应当相应减少。

虽然保甲法取得了一定成效，但是在宋神宗的顾虑之下，王安石推动的保甲法并没有起到逐渐替代募兵制的作用，也没有达到王安石强军的终极目标。特别是在保守派的反对下，宋神宗的思想只停留在将农民组织起来防御盗贼、维护社会治安和减少一定数量的雇佣兵上，没有如王安石所想的那样使募兵制最终向征兵制发展。所以，在王安石罢相之后，保甲法虽然还在实施，但已经不再像王安石最初设想的那样具有改革兵制的功能了。

不仅如此，原本旨在维护治安、强大军力的保甲法还带来了巨大的隐患。比如上番、教阅影响农业生产倒是其次，关键这会让农民受尽保正、保长、巡检、巡检部属等官吏欺凌和勒索。本身宋朝军队管理就存在大量问题，而保甲法是拿管军队的方法管理保甲。

军队腐败，还拿管军队的办法管老百姓？可以想象在这种环境下，保丁有多么悲惨。比如，定州新乐县一教场，保丁五十人，有四十九人受“臀杖”（打屁股），先打一边，留一边下次再打。而且训练、装备都要保丁自己掏钱。贫下户保丁本来就没钱，还要遭受无穷的剥削勒索，又遭受残酷的体罚与迫害，逼得他们逃跑外乡，有的贫下户甚至自己弄瞎眼睛，切断手指，变成残疾来逃避充役。御史王岩叟称：“保甲一司，上下官吏无毫发爱百姓意，故百姓视其官司，不啻虎狼，积愤衔怨，人人所同。” 结果本来不“耽误农时”的保甲法，成了保丁背上沉重的包袱。上头的文件一下，不管你田里粮有没有收获，家里老人是不是病了，都得去县里参加集训，私逃上番，杖七十。农民多了一项沉重的义务，保正、保长、都保长、巡检等各级官吏则多了一项欺诈盘剥百姓的权力。

于是，就有了不堪盘剥的保丁们群起反抗官府。有的地方爆发了保丁的武装反抗，他们抓住地方指使，驱逐巡检，攻击提举司地方官衙 。例如河北保丁一百多人为一群，进行武装暴动，州县不敢奏报。还有像单安、王乞驴、张谢留等为首的保丁起义，往来二州之间，夺取地主的财物，焚烧房舍，杀官吏。获鹿县（今石家庄市鹿泉区）的保丁，愤起砍射教练官员提勾孙文、巡检张宗师。陕西军士王冲在商、虢州界起义，聚众数千人，乘保马到各处杀伤官吏，冲击保甲团教场。由于保甲的上番和教阅给农民带来巨大困扰，使得原有的社会矛盾更加激化。为了缓和矛盾，宋廷只能减少训练、教阅和上番，这些情况表明保甲不可能具备较高战斗能力。

而拥有了一定军事实力的保正们，很多则成了地方一霸，为非作歹，作奸犯科，地方官府却无法对其进行惩罚和制约。到后来帝国“盗贼横行，多保甲也”，这是变法者王安石很难预料到的后果。当然，这都不是最坏的结果，最坏的结果远远没有写在纸面上。

有人评论，打着革新的牌子，王安石其实走的是一条老路，叫寓兵于民，兵民一体。那是中国春秋至南北朝时期的特有产物。本质上来说，就是将帝国军事的专业化慢慢蜕变为业余化，这注定了王安石这一军事变革失败的必然命运。帝国中后期长时间拥有所谓几百万保丁，但却从未在一次军事行动中使用过这些“军事力量”。例如，元丰四年帝国征伐西夏，本来一开始准备在开封和陕西一带征集万余保丁参加，西征主帅之一的王中正一听连忙上奏折，说就算缺兵也不能拿保丁来充数，让朝廷取消了这一疯狂的想法。后来金人入侵，快速抵达帝国的首都，很遗憾的是帝国几百万民兵组织对金人的入侵没有起到一丝阻击作用。从这种后果看，王安石的如意算盘打错了，腐败的军政体系，训练不出强悍敢战的军队。