西北危急

熙宁三年五月，西夏在边境筑闹讹堡，庆州知州李复圭命偏将李信等率军出战，结果大败。八月二十二日，西夏大举入侵北宋环庆路，号称带兵二十多万，攻大顺城、荔原堡等地，郭庆、高敏、魏庆宗、秦勃等将领战死。

边衅大起，消息火速传到开封。

救兵如救火，对西夏不仅要迅速派兵防御，而且也要急速筹集大量粮草，以便应对长期边境战争。仅仅熙宁三、四年间，宋夏啰兀城之战，宋军出动两万兵力，在半年之内陕西一路花费“钱、粮、银、绸、绢共千二百万贯匹”。熙宁三年十二月，宋神宗了解到“……麟、府州最是缓急应援陕西之地，近岁虚屯军马，颇闻粮草阙乏” 。河东的麟府一隅，需要陕西全路来支援；而陕西路，则需要全国支援。这种以全国供一路，以一路供一隅的窘况，不是一时半会儿，而是几乎困扰了北宋几十年。 大量的军费支出，不容按部就班地进行国内调整、逐渐发展经济，而是要求北宋朝廷尽快筹集钱粮，纠集全国资源力量，在与西夏对抗中取得优势。

边境紧张，迫使朝廷做出反应。王安石自请守边，宋神宗赞同，参知政事韩绛立即提出“朝廷方赖安石，臣宜行”。他认为，现在国家大事需要王安石坐镇中枢，因此请求让自己带兵出征。于是熙宁三年九月，韩绛被任命为陕西宣抚使，授予“便宜施行”之权，全面主持抗夏军事及陕西诸路政事。其后，韩绛又兼管河东，授以空名告敕，得以自行任命官吏。他任命边境宿将种谔为鄜延路兵马铃辖，不仅令种谔节制陕西诸将，还把河东路鄜州一线的军事指挥权也交付他统一指挥。受重用之后，种谔提出控制横山山脉，俯瞰银、夏，再打通鄜延至麟府的通道，把河东、陕西两个战区连成一体的战略设想。对此雄心勃勃计划，保守派大加攻击，痛骂种谔“狂生”，预言“朝廷徒以种氏家世用之，必误大事” 。然而，在韩绛的支持下，种谔恢复了筑城推进的策略，加筑了夺自西夏的啰兀城，进而修筑了永乐川、赏逋岭二寨，遣将重筑了抚宁故城，控制了横山山脉跨越无定河谷的要冲之地。种谔又命令鄜延至麟府的宋军两头对进，择要塞筑城，多次击退西夏骚扰部队，终于打通了两地的联系。这样，自李继迁反宋之后，宋朝第一次开辟了连接孤悬河西的麟府的战略通道，控制横山，进而窥视银夏，取得了战略优势。

但种谔兵微将寡，直接指挥的宋军不过两万人，没有足够的力量维持数百里的通道。且他急于求成，引起了疲惫已极的士兵不满，部队发生骚乱。西夏没有坐视宋朝控制横山，国相梁乙埋率领大军攻夺横山，宋军各点不能相互支援，经过几个月战斗，横山要冲失守，鄜延至麟府的通道再度中断，此战导致“将士千余人皆没” 。保守派借机弹劾，种谔连续受罚，被贬为汝州团练使，再贬为贺州（今广西贺州）别驾。支持他的韩绛也被贬到邓州。著名历史学家秦晖对此评论道：“干事的因小过而被整，不干事的安坐而整人，‘熙宁新政’之时尚且如此，宋朝边政之弊可想而知。”

与西夏的战争冲突，使宋朝无暇专注于内部，变法的步骤被打乱。外患左右内政，是宋朝自始至终存在的问题。为了筹集军费开支，以解决财政问题为目标的变法措施快速出台。有专家认为，无论是范仲淹庆历新政，还是王安石变法，皆源于外患。历史学家邓小南明确提出：“通常状况下，我们会说‘外交是政治的延伸’，但是就宋代的历史而言，我们也可以反过来说，宋代的内政选择是在外交压力下的选择。”

前方战事紧张，国内财政吃紧。为了应对内外交困的局面，以理财为首要的变法也不得不加快进程。但那时，韩绛外出陕西，吕惠卿因父亲去世服丧在家，王安石成了孤军奋战。为摆脱不利局面，他启用了一批新党成员。比如，让当时资历尚浅的曾布接替吕惠卿做崇政殿说书。熙宁三年十月二十一日，宰相陈升之因母亲去世，丁忧回乡。十二月十一日，王安石正式升任礼部侍郎、平章事、监修国史，成为大宋宰相，王珪任参知政事。被提到首相的位置，在宋神宗全力支持下，王安石以雷霆霹雳般的手段，迅猛推出了涉及财政、税收、农业、兵制等诸多方面的改革法令。

其中，不可或缺的是全面改革科考制度。具体做法是从此之后，不再考诗赋，而是考经义、论、策等议论文，要说出治国立法的具体办法。从此，当官彻底与吟诗作对无关，四书五经也不必倒背如流，也不再抽段默写了。王安石认为，不把官员们的素质提高，哪怕新法尽善尽美，也别想执行时上下如一。他希望用新思想教育出新型人才，新考试考出新一代官员，取代现有官场上的守旧官员。除此之外，王安石也注意到思想意识的重要性。熙宁三年十月，王安石进所著《洪范传》，神宗手诏答之。他通过为《洪范》作传注的形式，说明天人不相干，虽有灾异不足畏，从而驳斥了那种认为天变是君主有罪的迷信观点。通过思想的统一，营造举国为一个目标而奋斗的环境，是改革的首要条件。

还有另一件同等重要之事——保持社会的稳定运转。变法不仅触犯了一些人的特殊权益，更让很多民众不太适应。要保持良好的社会治安，防止出现趁火打劫等不稳定因素，就得加强社会防护力量。

熙宁三年十二月九日，王安石推出了第四项变法措施“保甲法”。保甲法就是老百姓每10家结为一保，50家为一大保，500家为一都保，各自选出负责人（保长、大保长、都保长）。凡家中有两个男丁，出一人为保丁。农闲时，保丁集中练习武艺，夜间轮流巡逻，维护治安。以大保为单位，巡行乡里，捕捉盗贼，维持当地治安。同时，国家配备武器，百姓定时定期一起训练。王安石希望时机成熟后，以“民兵”替换掉花费巨大的“冗兵”，为裁军做准备，为裁军之后国防、国内治安做准备。

此时，与青苗法同等重要的第五项新法“免役法”出台。免役法又称募役法，是对原有差役法的改革。“差”，是当差，被各级衙门叫去干活。自秦朝始，农民每年要承担政府的徭役。唐朝实行租庸调制，可以纳绢或布代服徭役。到了北宋，按照百姓户等摊派徭役，划分依据是当时的户籍制度。明道二年规定：“天下闰年造五等版簿，自今先录户产、丁推及所更色役榜示之，不实者听民自言。” 在宋朝，以有无税产为根据将百姓分为主户和客户两类。主户编修丁产簿，按照家产的高下分为五等，因此又称为五等簿。五等户的划分情况大致是：第一等民户通常是指占田在三顷到十几顷、几百顷人户，第二、三等民户是指占田在三顷以下到一顷的民户。第四等民户是家业约值四五十贯左右，占田不到数十亩的民户。第五等户是指占田更少、仅能勉强自给的民户，多是占有小片田地仍不能自给的民户。宋朝时期又将第一等户和第二等户称作上户，将第三等户称作中户，将第四、第五等户及以下称作下户。其中，富豪家族、中举人家、出家人、女户（没男丁）、单丁户、城市的居民和商人等享有免役特权，各种差役落到了第三、第四等农户身上，中下层的农民要为地方政府办差，如承担下乡收税、看守、运输、抓贼等杂职。

相比于唐朝，宋朝放松了对农民人身迁移的很多限制。比如，“佃人之田，居人之地”的无地客户，也称作“庄客”“浮客”“牛客”“旁户”等，依赖耕种豪强地主的田地为生，约占全部人口的35%—40%。相比唐朝，宋朝法令已经认可客户自愿迁移，客户有了比较多的人身自由。比如，天圣五年（1027）宋仁宗下诏：客户迁移，不需要主人出具“凭由” ，只需每田收田毕日，“商量去住，各取稳便” 。但客户附籍在主户上，失去了独立户籍，有些豪强地主仍把客户看成奴仆，极力将各种赋税全部转移到他们身上，政府的徭役也主要由他们承担。

除此之外，宋朝还有很多优待和例外，比如官户，甚至是沾上点官气的人户都免掉差役，城市中的商人也大都“赋调所不加，百役所不及”。一些上等户千方百计通过挂名、投靠等方法逃避差役，比如有人把田产隐寄在官绅人家，冒充他们的佃户；有些上户用各种方法将自身等级上升为官户，例如娶宗室之女、挂名乐工、买官等来逃避差役；有的甚至躲入寺观、庙宇假装出家为僧；有的人尽量少养牛马、少种耕地，以降低自己的户等；甚至还有人抛弃农田房舍，流亡异地……

随着宋朝“三冗”问题愈演愈烈，土地兼并日趋严重，各色差役大都落在中下户农民身上，“下户半曾差作役” ，甚至有一些按规定不负担差役的下户也要应差，沉重的赋役使农民不堪其苦。知谏院吴充上疏说，近年以来，上户渐少，中下户渐多，役使频仍，农民越来越困顿，遗弃荒废土地的现象越来越多，他总结说“国家之患常兆于此” 。越来越多的任务，密集地服差役，造成一个又一个家庭破产。例如，倘若在服役过程中，押运官府物资丢失、被盗或损坏，还要承担赔偿责任，可能导致“一次服役，全家败亡”。韩绛举了一个极端的例子：“听说京东农民父子将被派为衙前役，其父告诉其子说，我应该求死，使你们避免倾家荡产冻饿之祸，遂自杀而死。”

革除传统差役法的弊端，成为宋朝一些官员的呼声。宋仁宗嘉祐七年（1062），司马光上书呼吁“衙前当募人为之”。 但司马光建议招募人员的费用从政府财税中拨出一部分，而不是从官户农户中收取，更不是动摇官绅富豪免除徭役的特权，这与王安石提出免役法的目的和做法根本不同。在宋仁宗晚年，已有个别地区对衙前差役试行改革。例如，越州通判张诜看到当地民户苦于衙前役，雇人服役。明州知州钱公辅不再调乡户充役，而是把当地的酒场改为官卖，把从酒场所得钱，按服差役的轻重补偿给做工的人，当地人都认为非常便民。李复圭做两浙转运使时，“因浙民以给衙前役多破产”，“悉罢遣归农，令出钱助长名人承募”。 这些局部改革，大都是实行出钱雇人服役，以减轻农民的负担。

宋神宗即位后，三司使韩绛上疏陈说差役的弊害，希望神宗下诏，令内外臣僚悉具差役利害以闻，裁定一种妥善办法。宋神宗采纳了这一建议，下诏令内外官吏有知差役利害可以宽减者，实封条析以闻。诏令之后，各地官吏纷纷上疏，陈说役法利害。四川成都进士李戒提出“募人充役”的想法 ；四川梓州路转运使韩涛提出并纲减役的建议，他认为本路并陆路纲运，减一百三十八纲，节省了各级差役公人五百多人。这种做法获得王安石推崇，朝廷下文褒奖，“赐帛二百” 。上述事例说明，在王安石变法之前，差役旧法的弊病已极为严重，改革已成为朝野上下的普遍要求。因此，王安石也把改革役法作为重要考量之一。

考虑到全国各地经济社会存在差异，各州县人口疏密不等，风俗习惯不同，传统差役在各地实施的具体情况有一定程度的差别。为了兼顾这些情况，免役法的制定与推行过程非常谨慎。熙宁二年二月，王安石和条例司的官员经过斟酌讨论之后，制定了一个总原则，即“应昔于乡户差役者，悉计产赋钱，募民代役，以所赋钱禄之” ，并在这一原则下，订立了诸细条目，对衙前重役、运送人员、户长、女户、单丁户、僧道户等做了规定。然后，将制定的免役法条目交付各路转运使和各州县官吏去“论定”，听取他们的意见。随后，王安石任命吕惠卿主持起草役法条例，并先在一二州内试行。

这年年底，提点府界公事赵子几上奏请求在开封府界诸县试行役法的“条目”，在这个基础上，判司农寺邓绾、曾布制定开封府免役法方案，根据各家拥有财产富裕程度，将人户定为十等，其中农村上户五等，中户三等，下户二等，城郭十等。从熙宁三年冬季开始，首先在开封府界内的州县试行。在试行时，先把所订立的政策条目“揭示一月”，须待“民无异词”之后，才按照政策条目实施。

为了防止实施过程中不按户等摊派差役，规定州县：坊郭三年、乡村五年，农闲空隙召集众人，稽其物产，考其贫富，查其诈伪，为之升降，并明确提出“用意高下者以违制论” 。也就是严禁随意、不负责任地升降农户等级。同时，明确了各役种的奖酬任用办法，规定每年按照职役承担的轻重，酬奖榷沽酒场，但要自己经营，自负盈亏，有经营能力的就盈利，没能力的亏了也不补偿亏损。另外，对以前丢失官府物资承担赔偿责任之类的要求都予以废除，仓驿、场库、水陆运槽等让军校代为服务；对于官员上任途中的送迎，乃官给路费，免其身行。

方案订定后，开封县（今河南）有22600户，一年输钱12900缗，从中拿10200缗来雇人代役，剩余2700缗“以备凶荒欠缺”。于是“他县仿此”。经过反复讨论与试点工作，免役法逐渐成熟，在开封甚至达到了“揭示一月，民无异词”。

北宋的免役法，是继唐代租庸调制后的又一次制度变革。通过这次改革，人们可以缴纳货币代替徭役，纳钱免役的方式将劳动者从繁重的徭役中解脱出来，可以支配自己的劳动力，传统徭役的人身依附性被消除了，这是自有徭役制度之后的一次历史性变革。

在开封府界施行后，取得不少经验。熙宁三年十二月，开封知府韩维向神宗报告说，开封府界今年收免役钱十八万一千多贯，诸种差役均可募人承担，农夫不再受其累。韩维的报告，让宋神宗放心了。这时，咸平知县范百禄报告说：“免役法推行，罢免了开封府‘衙前’数百人的差役，百姓非常欢迎，非常欣喜。”推行效果令人很满意，宋神宗下诏奖励。

但是，在皇帝奖赏开封试行免役法不久，一场群众上访的风波突然爆发，导致北宋变法矛盾升级，让宋神宗、王安石都猛然意识到变法带来的巨大风险。