按照常理来说，一个政策在局部地方推行成功的话，应该能逐步推广到其他地方。可是事实并非如此，以后发生的事证明几乎每一条新法都在执行时走了样，难道地域与政策效果直接存在着某些奇妙的联系吗？
其原因，或许隐藏在黑箱中。这个黑箱的底层，是胥吏。
胥吏，《现代汉语词典》的解释是“旧时没有品级的小公务人员”，其实是“胥”与“吏”的合称，从地位上看“胥”又低于“吏”。官府之所以使用这些人，主要因为隋唐以后科举逐渐代替了察举，考试程序日臻完善，大多数通过科举取得“正途”出身者才具有做官的资格。但由科举等途径进入官僚体系的人数十分有限。唐朝每年大约选进士不到30人，明朝100人左右，清朝不到100人。虽然宋朝中举人数比较多，但与庞大的官僚体系还是不能匹配，因此还需有大量“辅助人员”从事“执鞭坠镫”“奔走驱使”等后勤服务，有的负责抄写文书、管理档案，有的参与审办案件。以明清为例，朝廷各衙门中胥吏的人数很多，遍布中央六部及其他衙署；州级政府里的胥吏有医学、阴阳学、僧道官及各衙署的皂隶、马快、步快、禁卒、门子、仵作、粮差等；县级政府里除知县等“朝廷命官”外，还有典吏、捕快、驿丞、杂役等胥吏。胥吏没有品级，合法收入低，政治地位低，但他们的存在有助于沟通上下，可以保证政令的畅通和政策的连续性，在化解地方矛盾、维护政权稳定等方面也发挥着不可替代的作用。
在传统社会管理体系中，胥吏是一种不可忽视的行政力量，具有以下四个特点：
第一，数量庞大。在中国古代，从中央到地方都广泛雇佣胥吏，总数超过官员人数数倍。宋朝县衙正式官员，大县不过四五位，小县只有两三位，然而胥吏通常少则数十人、多则数百人。据《通典》记载，唐代有品级的内外官员约有1.8万人，而中央及地方胥吏总人数是35万人。据《宋史》记载，北宋时曾多次裁撤冗吏，其中一次裁撤的胥吏总数就达19万人之多。
胥吏人数多，这是其第一个特点。
第二，位卑而言高。在身份上，吏与“官”始终有严格的区别，通常也难有身份转换的通道。所以，无论胥吏资格多老、能力多强，始终只能是胥吏，是“伺候”官员的帮手。但他们不仅掌握着“上情下达、下情上达”的关节，而且久居权力的要冲，对各种事务拥有广泛的发言权，可以影响甚至左右上级的决策。所以有人称这些胥吏“位卑而言高，禄薄而谋大”。从政策实施上讲，宋朝编纂过240多部大型法典，其中《政和重修敕令格式》就有530卷，这些法典卷帙浩繁，完全掌握必须花费大量精力，要贯彻好还得有丰富的实践经验，一般人根本无从下手；而国家相关教育仍以儒学、经学为重点，读书人追求功名，不屑于律法，苏轼就写过“读书万卷不读律”的诗句；朝廷还规定民间不得私藏法律书籍，在这种重科举、轻实务的情况下，因工作便利而精熟律法的胥吏更成为不易被取代的群体。
第三，胥吏是坐地户。俗话说“铁打的营盘流水的兵”，“官”不仅多由外来人担任，而且流动频繁。宋代知府、知县的任期大都很短，虽然规定二至三年，但很多只有一两年。大部分官员把自己定位为“匆匆过客”，或纵容那些长期盘踞的胥吏们弄权，或与他们勾结贪赃和分肥。宋人叶适说，官员们“专从事于奔走进取，其簿书期会一切惟吏胥之听”，他把这种现象总结为“官无封建，而吏有封建”。胥吏还经常利用自己熟悉地方事务的优势，欺骗官员。宋人李心传在《建炎以来系年要录》中说：“近时吏强官弱，官不足以制吏。”沈括《梦溪笔谈》记载，进士及第的包拯在担任开封府尹期间，有人犯法当杖脊，有个胥吏私受贿赂，与该人密约：“今天见到府尹大人，必定让我诉说你的罪状，你就大声哭喊着自辩，我一定想法和你分担，你被处以杖刑，我也和你一样被处以杖刑，以此减轻你的罪责。”该人在堂上呼辩，胥吏故意斥责，包拯大怒，“捽吏于庭”，而“特宽囚罪”。包拯自认为抑制了胥吏的声势，却不知道还是上当了。
第四，重利轻名。宋朝官僚体制僵化，在政治前途上官与吏几乎有天地之分，官有更大的政治追求，因而更重名；吏在政治上没有太大希望，所以更重利。然而，在王安石变法前，衙前役属于徭役，没有任何工资收入。王安石变法后，胥吏有了收入，然而待遇普遍较低，仅能勉强维持温饱。政治地位低、没前途、收入微薄的胥吏，其位置居然受到热捧，这种反常现象，显然必有内情。胥吏有他的生财之道，其中一个重要途径是在经办过程中通过做手脚或“舞文弄墨”以收受好处。《梦溪笔谈》讲的那个敢在“包青天”面前做小动作的胥吏，事成之后自然可以获得丰厚回报。在一些案件审理中，需要引用律令或成例，引哪些不引哪些条文决定最终的判决结果，这时候胥吏可供“发挥”的空间就更大了，他们或避重就轻，将大事化小、小事化了，或断章取义、随手高下。
除了在文书上做手脚和泄密，胥吏还利用各自分管的事务“吃拿卡要”。宋人苏舜钦的《苏学士集》中说：“州县之吏，多是狡恶之人，窥伺官寮，探刺防意，清白者必多方以误之，贪婪者则陷利以制之……上下其手，重轻厥刑，变诈奇邪，无所不作。”清朝纪昀在《阅微草堂笔记》中也说：“最为民害者，一曰吏，一曰役，一曰官之亲属，一曰官之仆隶，是四种人，无官之责，有官之权。”
王安石变法，却由那些“胥吏”来推行。意想不到的后果是，贪官污吏的寻租又多了一个旗号，可以假改革之名行腐败之实。只要朝廷有动作，他们就有办法。比方说，朝廷要征兵，他们就收征兵费；要办学，他们就收办学费；要剿匪，他们就收剿匪费。反正只要上面一声令下，他们就趁机雁过拔毛！
在王安石担任地方官的时候，由于地域小，管理层次简单，信息反馈直接，而王安石本人又具有良好的道德品质，这些因素决定了青苗法可以在一个低成本的条件下有效地运行，这也是青苗法在他所主政的地方推行获得巨大成功的原因之一。其实，王安石在地方上的做法，和2006年诺贝尔和平奖获得者尤努斯在孟加拉国农村地区实行小额信贷的做法非常类似。尤努斯是孟加拉乡村银行的创建人，他开创和发展了“小额贷款”的服务，专门提供给因贫穷而无法获得传统银行贷款的创业者。不过与王安石不同的是，尤努斯不是依靠官府来推动对农户的小额贷款，而是创立了孟加拉格莱珉银行来充当这个角色。