山东半岛，又称为齐鲁大地，传说三皇五帝中的舜和禹都曾生活在这里，是中华文明发源地之一。秦始皇统一六国后，实行郡县制度，把齐国改为齐郡，郡治在临淄。后历经变迁，唐武德元年（618）复改齐州，北宋政和六年（1116）升为济南府。王安石变法时期的齐州，隶属京东路，后来隶属京东东路。齐州北临黄河，南依泰山，是从京师开封进入山东半岛入海的交通要道，地理位置非常重要。宋英宗赵曙即位前曾任齐州防御使，继位之后将“龙潜”之地改为兴德军，升格为节度州，齐州政治地位越来越重要。北宋中后期，齐州发展迅速，在人口、商税、市镇数量等方面超过了青、郓二州。
欧阳修称齐州“赋税最多”。据记载，康定时期，齐州的商税旧额为49619贯，至熙宁十年（1077），齐州的商税额增长至86663贯，商税增长率为75%，远远超过同为大州的青州的62%和郓州的36%。快速发展的齐州，在王安石变法期间成了保守派和变法派激烈斗争的舞台，新法的支持者王广渊、曾巩，反对变法的李师中、李常，以及先支持后反对变法的苏辙，都先后在齐州上演了人生大戏。
作为京师重要屏障的京东地区，是新法实施的主要区域，青苗法、方田均税法等在齐州试点，而后推广全国。为了顺利实施新法，熙宁六年朝廷设立了专门监督新法推行的京东路察访司。察访司设察访使，负责督促检查所属州县各项新法实施情况。作为京东重镇，齐州备受朝廷重视，所派遣的官员多为干练之人。王安石变法期间，先后出任齐州知州的有王广渊、王居卿、曾巩、李师中、李肃之、李常、林积、张颉、韩铎、王临、范纯仁等，他们很多人的事迹为当地人津津乐道。比如，接替王广渊的是变法派王居卿。熙宁二年，王居卿任齐州知府，后又转任京东东路提举刑狱公事。熙宁四年十二月，王居卿上疏：“天下官酒务皆令作连灶，以省薪苏。”
朝廷同意，令画图颁于天下。王居卿的这个做法，被司马光等旧党攻击“营利”。熙宁四年，王居卿离开齐州，调入中央，在三司任职，后来领导市易司，在改革市易法方面发挥了重要作用。
因为王广渊在齐州首推新法，齐州成为青苗法先行试点地区。为更好地推行新法，朝廷派遣“唐宋八大家”之一的曾巩执掌齐州。
曾巩，（1019—1083），字子固，江西南丰人（今江西省南丰县），北宋文学家、史学家、政治家。他出身名门世家，祖父曾致尧、父亲曾易占都是北宋名臣。曾巩从小聪慧，记忆力超群，幼时读诗书，脱口吟诵，十二岁能文，二十岁文章已负盛名。景祐四年（1037），18岁的曾巩随父进京，以文相识王安石，结成挚友，曾向欧阳修推荐王安石。但曾巩仕途坎坷，屡试不中，直到39岁才中进士。那次考试以古文、策论为主，诗赋为辅，主考官是欧阳修，曾巩与其弟曾牟、曾布及堂弟曾阜一同登进士第，后经欧阳修举荐，分别任馆阁校勘、集贤校理兼判官告院。在京九年，曾巩一直从事古籍整理工作。熙宁二年，曾巩被外放越州（今浙江绍兴）通判，熙宁四年到济南赴任。
曾巩被称为“醇儒”，他赞同孔孟的哲学观点，强调“仁”和“致诚”，认为要按照“中庸之道”虚心自省、正诚修身。因此，在政治上他反对兼并，主张发展农业，广开言路。他反对死守成法，提出“法者，所以适变也，不必尽同；道者，所以立本也，不可不一”
的观点，主张在不失先王意旨的前提下，对制度做必要的改革。在行动上，他是王安石变法的拥护者、支持者，并在实际工作中坚持以利民除弊为原则，不遗余力地推行新法。但曾巩也有自己的主张，认为法愈密，则弊愈多。
当时的齐州，盗贼肆虐，社会秩序混乱，“故又多狱讼”
，曾巩积极推行保甲法，整顿社会秩序，打击地方豪强势力。据《宋史》记载：济阳有一个叫周高的恶霸，为富不仁，欺男霸女，横行乡里，民愤极大，但周家仗着“力能动权贵”的势力，与地方官员内外勾结，沆瀣一气，为非作歹。在搜集好证据之后，曾巩根据法令迅疾将周高逮捕法办。章丘有个“霸王社”的土豪组织，杀人越货，无恶不作。曾巩让百姓组成保伍，侦察盗贼的行踪，遇盗贼就击鼓传递消息，相互援助，待到查明实情之后，迅速派兵将他们悉数缉拿归案，并将31名罪犯判刑后发配边疆，广大乡民交口称赞。通过不遗余力打击黑恶势力，在不长时间内，便使齐州境内的违法犯罪案件明显下降，以至“奸寇屏迹，民外户不闭，道至不拾遗，狱以屡空”
，齐州由案件多发之地变成了平安之州，风气随之越来越清明。
农田水利法鼓励地方官民兴修水利工程，这一措施在齐州得到了全面贯彻。由于济南地势南高北低，每逢夏日，来自南部山区的泉水毫无节制地宣泄而出，导致城北水患成灾。经过实地勘察，曾巩组织民众开展水利设施建设，疏浚水道，开挖新渠，修建了北水门，修筑了百花堤，既解决了济南北部平原水患，又可适时灌溉，使得大明湖成为泽被后世的天然水库，曾巩还为西湖（大明湖）修了长堤，在城内修了一些石桥，修建了泺源堂、北渚亭等。
结合免役法的实施，曾巩改差役为募役。政府出钱招募民夫，修建了很多水利工程。在熙宁五年所作的《齐州北水门记》一文中，曾巩介绍说，济南泉水众多，这些泉水汇流至齐州城的西北处，如果遇上大雨，城外积水暴涨，人们不得不用荆苇编网，装上泥土挡住城门，防止城外的水流入城内。但这样既不牢固，又浪费大量的人力物力。曾巩利用原来的城门，修建了水闸，根据水量的多少来开闭，解决了城北的水患。在修建水门时，曾巩“始以库钱买石僦民为工”，根据免役法的要求，不是征劳役，而是用政府的钱买石头，雇佣民夫，仅用了一个月就完成了修建工作。水门修建后，“无后虞，劳费以熄”
。
在青苗法方面，曾巩没有继续王广渊摊派的做法，坚持维护新法本意，“公推行有方，民用不扰。使者或希望私欲有所为，公亦不听也”
。熙宁五年，为了治理黄河，朝廷要从齐州征调两万民工。以往征调民工，土豪劣绅转嫁徭役负担，对其人丁、家丁多故意漏登、瞒报，由于户籍人数失真，使得百姓三丁抽一。面对这种情况，曾巩马上展开人口普查，并在反复核实后堵住了漏洞，最终确定了九丁抽一，不仅如期完成了朝廷下派的征调任务，而且还为广大贫苦百姓减轻了负担。
曾巩执掌齐州期间，推行新法不遗余力，他推行保甲法以整顿社会秩序、兴修水利设施以防御自然灾害、实施募役制以减轻百姓负担、落实青苗法以防范土豪劣绅对农民的盘剥、加强市政建设以造福于民等等，这都与当时的变法改革密切相关。
在齐州为政两年，曾巩励精图治，勤奋努力，使得济南吏治清明，百姓安居乐业，社会秩序井然，且“市粟易求仓廪实，邑尨无警里闾安”，赢得了百姓拥戴。熙宁六年六月，曾巩调任襄州知州，齐州百姓不愿让他离去，关闭城门，拉起吊桥，极力予以挽留，曾巩只能“乘夜间乃得去”。《宋史·曾巩传》不仅赞扬曾巩“负才名”，而且对他在齐州的作为多有褒扬。
曾巩离济后，李师中任齐州知州。
李师中，字诚之，熙宁六年九月由登州改任齐州知州。他反对新法，反对王韶开熙河，上书极论时政得失，请求召用司马光、苏轼、苏辙等，遭到朝廷贬斥。在齐州任上，李师中待了不到半年，就于熙宁七年二月移知河间（今属河北）。半年中，他看到济水长期以来堵塞不通，遂寻访旧河道，从兖城西南开始凿通，但工程未完成一半而离任。
熙宁七年三月，天章阁待制、右谏议大夫李肃之（字复古）由湖北转运使左迁齐州知州。李肃之担任齐州知州的时间较长，颇有政绩。当时济南西门外护城河上的木桥（今济南趵突泉公园北的泺源桥，俗称西门桥）年久失修，每当夏季，只要连下几天的暴雨，南山下来的雨水暴涨，汇集到城下，桥不能抵挡暴雨的冲击，就被冲毁。桥坏阻塞交通，而此处又是京师到青州及山东半岛一带的必经之地。这年夏天，连下几天大雨，桥被冲坏，历城知县施辩向齐州府官建议说：“年年桥都被洪水冲毁，建议造一座石桥，来缓解桥毁后重复造桥的劳役之苦。”李肃之采纳了他的建议。由于实施了新法，建桥做法与以前征用徭役不同。在建桥前，要把建石桥的计划报告转运使，得到官府二十七万两银子，作为用工和伙食的费用；建桥时，尽量节省费用，到山上采石，使用府库的建材和工具，让军队士兵出力，从当年九月至十一月，桥就建成了。（这座桥）有三个桥墩两扇门，洪水分道而泄，不再造成危害，所以，“又明年，水复至，桥遂无患”
。
当时苏辙在济南，作《齐州泺源石桥记》，借修桥发表了对新法的看法。苏辙分析到，建桥这种事虽小，但从前郡县行事的方法，是把劳役的费用按数量分派给百姓，容易成事；现在的法令，严格要求体恤百姓，一切事务和费用全仰仗官府，如果郡县想有所作为，要成事比从前更难。最后，苏辙总结说：“非李公之老于为政与二君之敏于临事，桥将不就。夫桥之役虽小，然其劳且难成于旧则倍，不可不记也。”
意思是如果不是太守李肃之富于执政经验和两位官员（施君和张君）有办事能力，这座桥或许建不成。建桥这种事虽小，但建好它比从前更费心，更难几倍，不能不把它写下来，因此就写了这篇记。从苏辙的记载来看，免役法推广到济南之后，政府官员不得随意征发徭役，修桥办事等费用都由政府出，政府办事，就要申请经费，雇佣人员，精打细算，不如以前那么任性。虽然该法不令苏辙满意，但从一个侧面说明新法规约束了官员的行为，对老百姓更为体恤，具有便民利民的功能。利于民而不利于官，被苏辙称之为“劳且难成于旧则倍”，典型地表现了反对派的立场和吹毛求疵的心态。
苏辙的这种心态，在他的另一篇文章中展现得淋漓尽致。熙宁八年，应齐州耆老之请，李肃之主持修建闵子祠。闵子，姓闵名损，字子骞，春秋战国时期鲁国人，是孔子首批学生之一。《论语》称闵子骞“少孔子十五岁”，以德行而著称于世，列孔门四科十哲、七十二贤人。鲁国权臣季氏聘请闵子骞出任费邑宰，他见世道如此混乱不堪，便尊孔子“天下有道则见，无道则隐”之教导，毅然辞去。闵子去世后，葬于历城东面五里。到北宋时，李肃之主持修建闵子祠，建成后，苏辙作《齐州闵子祠堂记》，叙述祠堂的修建过程和落成典礼，称赞太守李肃之德政仁心，而后将重点放在仕与不仕的讨论上。他引述闵子骞的拒仕言行，用了一个比方说，你没见到东海去的人吗？那海面辽阔，看之望不到边，探测之深不见底。航海的船只像山那样大，船帆像天空的硕大云朵，这种大船才能冲破风涛而不翻覆，遇到蛟龙而不恐惧。如果用江河上航行的小船去航海，行不到十里就可能顶不住风浪被迫返回，航行百里可能沉没海底，根本就经受不了大海的万里风浪。有人说孔子不顾风险而出仕，那是他的船大到足以抵御风浪，子贡、冉有等积极出仕，不过是在尽力而为。而闵子骞等不肯出仕，是因为他们没有孔子那样大的德行和治乱世之才，经不住礼乐崩坏的冲击。因此，他们的不仕并非不想当官，而是“止而有待”，等待好的时机。苏辙用“方周之衰，礼乐崩驰，天下大坏”解释闵子骞的不仕，暗寓反对变法、身遭贬谪的作者本人，对现实政治的不满，曲折表达作者“止而有待”的隐衷。
熙宁九年二月，李肃之因病辞官，其继任者是滕甫（为避讳改名滕元发）。他历任同修起居注、知制诰、翰林学士、御史中丞等。宋神宗召对，滕元发直言以告，一点也不避嫌隐瞒，君臣之间犹如家人。王安石变法之初，众人议论纷纷，王安石怕他进言，借事让滕元发出任郓州知州，后改任齐州，上任不到一年，又离开，在地方流落近十年。
接替滕元发的是苏辙昔日在条例司的同事李常。李常字公择，南康建昌人。那时，齐州社会治安乱象反弹，以至熙宁十年（1077）六月，因“盗犹不止”，且“论报无虚日”，而被列为惩治“盗贼并用重法”之地。李常捉到狡黠的盗贼，刺字为兵，让他在自己部下服役。李常摸清楚盗贼聚居的地方，就破门而入，将他们全部根除。半年间，杀七百人，使那些作奸犯科之人无处藏身。
那么，亲历这种变化的苏辙，是怎么看待齐州的呢？
来齐州前，苏辙听说济南多甘泉，鱼肥水美，物产之利可媲美江南，格外向往，恰好济南郡的官职有阙员，经过请求，他如愿以偿，于熙宁六年夏由陈州（治所在今河南淮阳）学官改授齐州掌书记
。曾巩调离不久，苏辙欣然而来，但不巧遇上了齐州“大旱几岁，赤地千里，渠存而水亡”
的景象。干旱不仅发生在齐州，而且影响到北方诸多地区，也就是这次旱灾，导致王安石第一次辞相。
大旱之年，苏辙看到，齐州饥民遍野、盗贼四起。在《送排保甲陈祐甫》一诗中他描绘道：“谁言到官舍，旱气裂后土。饥馑费囷仓，剽夺惊桴鼓。缅焉礼义邦，忧作流亡聚。君来正此时，王事最勤苦。驱驰黄尘中，劝说野田父。穰穰百万家，一一连什伍。”到任之后，苏辙整日忙于辅助齐州知州开仓赈灾、安抚百姓、整顿治安等事务。面对王安石迅速推出的变法法令，苏辙感到“三年政令如牛毛”，颇有“宦游少娱乐，缠缚苦文案”之感。他在《送韩祗严户曹得替省亲成都》中写道：“宦游东土暂相依，政役频烦会合稀。每恃详明容老病，不堪羁旅送将归！”
此时，苏辙虽远离朝堂争斗，但对频繁颁发的新法不胜厌烦，不断抨击新政，对齐州治理也是腹诽不已。
尽管如此，苏辙对引浑淤灌的成效还是进行了赞赏，他称赞淤灌后的麦田“比之他田，其收十倍”
。大规模引河淤灌、改良土质技术的应用，是农田水利法推行过程中收效显著的措施。京东、河北等黄河中下游地区，在官府的组织下广泛推广引浑淤灌技术，实施淤田。北宋专门设立“管辖京东淤田”的领导机构，沿黄河和广济河两岸推行淤田。除了引河水自流淤灌外，还开凿新河道淤田。仅熙宁十年，京东地区淤田5800多顷。经过连年放淤，大量盐碱地土质得到改善，极大提高了土地的生产力。元丰元年六月，京东体量安抚使黄廉上书建言：“澶州及京东、河北淤官地皆上腴，乞募客户，依其土俗私出牛力、官出种子分收。选晓田利官两员诣京东、河北，计会转运、提举二司及逐县令佐，相度招募客户，自今秋营种，并下司农寺详定条约。”
黄廉的建议得到朝廷同意，引浑淤灌技术也得到朝野上下一致认可。宋神宗派人到各地调查淤灌地的庄稼生长情况，还曾经亲口尝了一下淤土的味道，称“极润腻”，并大力奖赏负责淤灌工作的差遣官员。
对水利颇有研究的沈括奉使察看开封府界以东地区的引浑淤灌，称赞沿黄河、漳河等流域的淤田为“美田”，“淤淀不至处，悉是斥卤，不可种艺”
。凡是淤过的田，地价都有大幅度的提高。
继李常之后，接任齐州知州的是林积，他性格廉谨方严，居官有治绩，才行为王安石所称，然终以坚决反对新法、鲠挺而不得进用。除了知州之外，齐州的地方官也因变法发生争执。元丰末年，赵挺之任德州通判，积极推行市易法。当时黄庭坚监德安镇，称镇小民贫，不堪诛求，若行市易，比致星散。二人各执己见，公文往来不绝，一时成为“笑谈”。
自此，俩人埋下了不和的种子，后来变法派获胜，赵挺之也获得升迁，与变法派其他成员一起打击黄庭坚等保守派。
新旧两党之争也牵涉到两派官员的家庭。赵挺之是密州诸城县（今山东省诸城市）人，其子赵明诚娶了同是山东人的李格非的女儿李清照。崇宁元年（1102），在蔡京鼓动下，对司马光、苏轼等“旧党”严厉打击。作为变法派的赵挺之一度春风得意，不几年就当上了宰相。赵挺之得势时，其亲家李格非（时任提点京东刑狱）被宋徽宗和蔡京划为“元祐党籍”，罢官后流放到广西象郡。李清照请公爹赵挺之出面帮助父亲，赵挺之担心牵连自己，不予理睬；为此，李清照十分不满，作诗称赵挺之“炙手可热心可寒”。
宋神宗时期，齐州先后有15位知州，任期大都不长。据统计，任期三年及以上的只有一位，二年左右的6位，一年及以下的8位。
任期过短，导致地方官员“时序未更，已闻移去”
，刚熟悉某一地区的情况，即被改派他地，也就很难谈得上对辖境的有效治理。北宋中后期官员任期过短的原因，除了官员人数远远超过官职数量之外，还与当时庙堂之上的政治斗争有关，相当数量的朝官因被排挤打压而主动请求外放地方或被动贬离朝廷。地方官员的变动、任期与庙堂之上的势力角逐有着密切的联系。