從柏拉圖以來，一直有一個簡單而有說服力的論證，會讓我們認為自由民主即使乍看之下相當健全，也只是虛有其表。該論證如下：那些由煽動者製造的宣傳，可能會使自由民主無以存續。而自由民主保護言論自由，從本質上就不讓我們禁止宣傳。但人類的理性並不完整，再加上人們喜歡聽奉承話、容易被操弄，如果我們允許宣傳，就很有可能出現暴政，終結自由民主。
從遠古以來到二十世紀，這個論證一直是政治哲學的核心。尚－雅克．盧梭（Jean-Jacques Rousseau）在一七六二年的《社會契約論》（The Social Contract）就說，這是政治哲學始終對民主抱持懷疑的主因：
我們那些政治理論家之所以會做出錯誤推論，就是因為他們看到的國家在剛成立時都很糟糕，我說的那種政體不可能在這種國家中維持下去。他們沾沾自喜地自言自語，說只要有個詭計多端的陰謀家或演說大師，就可以讓整個巴黎或倫敦的人都相信假東西。[1]
宣傳對民主的威脅之所以能在政治哲學的漫長歷史中占有核心地位，其實並非偶然。自古以來，穩定性就一直是哲學家評斷政治制度優劣的標準之一。亞里斯多德也正是因為民主不夠穩定，而在《政治學》（Politics）中說民主是各種政體中最不糟糕的一種政體。但即使是亞里斯多德也在《政治學》第五卷的第五章中承認，民主的不穩定其實來自於那些「煽動」、「討好」人民的「妖言惑眾者」。他知道讓民主陷入危險的，其實主要是有問題的意識形態與妖言惑眾的宣傳。[A]
從古代到二十世紀，只要哲學去討論民主的穩定性，以及藉此評價民主是不是一個優秀的政治制度時，就一定會回到這個核心問題。奇怪的是，在哲學領域中，完全沒人在討論宣傳對民主造成的問題。為什麼呢？我的猜想如下。在某種意義上，規範性的政治哲學是為了描述一個理想的自由民主國家應該由哪些理念元素組成。但在理想的自由民主國家中，根本就不會有宣傳，所以他們從來不討論這個問題。
在政治的理想理論（ideal theory）中，一個還沒有完全符合自由民主理念的國家，要如何轉變成理想的自由民主國家的問題，叫做轉型問題（transition problem）。轉型問題通常是討論如何將不公義的資源分配方式，變成公義的分配方式。這個過程的核心，乃是私有財產權與平等這兩種自由主義所珍視的價值之間的拉扯。不過，由於政治哲學家認為自己的使命是研究自由民主國家的性質，他們一直把轉型問題當成「應用」問題。在哲學界，被貼上「應用」的標籤就等於被邊緣化。倫理學是「純粹」的哲學，應用倫理學則是「不純」的哲學，適合那些沒辦法把純粹的哲學學好的人。
我們可以把宣傳的問題，當成民主可以如何轉型的問題。也就是說我們可以把宣傳的問題，當成如何在不侵犯言論自由的狀態下，讓不民主的審議轉型成真正的民主審議。[B]用這種方法，就可以在理想理論的框架下，討論這個也許是民主理論中最核心的問題。不過，應用政治哲學界還沒有用這個方法討論這個問題，等到他們解決了如何從不公義的資源分配方式過渡到公義的分配方式之後，某一天應該就會去討論這個問題了。
宣傳對自由民主的威脅，就在於言論自由會不會讓自由民主從根本上就難以穩定，畢竟自由是自由民主聲稱的最核心價值，它以言論自由的形式實現。我前面所說的規範性政治哲學，留了一個邊緣化的空間讓人去討論這個問題，但那種作法會讓我們忽略這個問題為何自古以來如此重要。盧梭白紙黑字地說，他那個時代的政治哲學家認為「我說的那種政體（也就是民主）不可能在這種國家中維持下去」。但現在的人們可能就很難理解，宣傳為什麼會威脅到自由民主的基本概念。
查爾斯．米爾斯（Charles Mills）認為，這樣的衝突其實意味著理想理論的方法論本身就是錯的：
理想理論要嘛都預設現實世界偏離了理念，本身不值得為此建構一套理論；要嘛就說我們至少要先從理念開始討論，才最有可能讓理念化為現實⋯⋯幾乎光是看看理想理論的定義，就可以知道它完全或幾乎不關注歷史上的各種壓迫、不關注壓迫遺留至今的餘波、不關注目前正在發生的壓迫，它最多只會給出一些模糊不清的承諾，說這些問題未來都有待處理。[2]
米爾斯在他的論文中主張，理想理論都預設了一個「理想的認知環境」，預設「整個社會完全透明，每個人的認知障礙都僅限於自利偏誤或無法正確理解世界。它幾乎或完全不在意那些意識形態霸權以及專屬於某群人的經驗，會如何影響我們對社會秩序的觀察與認知」。換句話說，有問題的意識形態以及宣傳這類主題，本來就不在理想理論的討論範圍之內。
此外，米爾斯在更早的著作中曾提醒我們，其實政治哲學那些經典文本都不那麼「理想」：
西方政治理論的經典文本，譬如柏拉圖、霍布斯、洛克、柏克、馬克思等等，都不僅提供規範性判斷，同時也會用社會的本質與政治知識的認知機制，去解釋為什麼其他人提出的規範性判斷不正確。這些理論家都知道，如果想要實現理想的政體，就得先知道現實世界的政體的構成與運作方式有時候會讓我們看不見社會的真相。[3]
政治哲學討論的是規範性判斷，也就是事情應該長成怎樣。有一種規範性觀點認為，你不能要求一個人去做他做不到的事。如果某人應該遵守某法律，那他一定有辦法遵守該法律，否則法律就只是在強人所難。根據這種觀點，政治哲學的規範性判斷不能主張一些人類社會做不到的事。至於另一種規範性觀點則認為，即使理念不可能完全實現，也可以當成指引。但即使是這種觀點，也不能主張一些人類社會的能力無法遵循的指引；如果你提出的理念過於遙遠，當下就毫無引導作用。如果要知道人類社會能力的合理極限究竟為何，就得去看社會理論。
那些認為政治哲學不需要社會理論的人，都預設了社會理論不可能有一天突然冒出來大幅限縮政治的可能性。因此，那些撇開社會理論的政治哲學，其實都用極端理想的方式打造理論模型。哲學家克瓦米．安東尼．阿皮亞（Kwame Anthony Appiah）就曾指出，理想理論在討論政治時脫離現實的程度，就跟決策理論（decision theory）在討論理性時脫離現實的程度差不多。我認為決策理論對理性的看法，與我們人類的有限理性（bounded rationality）之間有嚴重的落差，因而在思考人類理性決策時出現錯誤與扭曲。同樣地，我也認為理想理論因為在建構的時候沒有注意到社會理論，對國家的看法產生了類似的問題。[C]
本書顯然受到米爾斯的影響，而那些誤讀米爾斯的方式，也會讓人誤讀這本書。很多人都認為政治只關乎權力與利益，政治語言則只是戰略工具，而一切高喊政治理念與道德理念的言論，都只不過是用來爭奪權力與社會利益的武器。米爾斯反對理想理論的論述，在某些人眼裡就是這種黑暗思想。
維弗雷多．帕雷托（Vilfredo Pareto）在剛進入二十世紀的一九〇一年，就寫了一本書主張政治只是在處理權力與利益：
宣揚人人平等的佛教催生了西藏的神權政治，最關心渺小窮人的基督宗教最後長成了羅馬教廷⋯⋯舊時代菁英在宗教改革時期的日益腐敗、傲慢，墮落為強盜式貴族。西金恩（Sickingen）與胡騰（Hutten）兩種不同的騎士這時候便高呼起義，但這些人就像之前的新生菁英一樣，靠著窮人與卑微者得勢，而百姓也像之前的百姓一樣相信他們的承諾，也像祖先一樣被騙，背負更重的軛。到了一七八九年，革命再次演變為雅格賓（Jacobin）寡頭統治，並以帝國專制告終。這類歷史不斷重演，沒有任何跡象顯示未來將有所改變。[4]
德國政治學家卡爾．施密特（Carl Schmitt）顯然也這麼認為。他曾寫道：「所有的政治概念、形象、術語都帶有論戰意義。它們都著重某個具體的衝突，發生在某種具體的處境之下，最後讓人們分成敵我兩邊，爆發戰爭或革命。適用的處境一旦消失，它們就淪為抽象的幽靈。」[5]
由於施密特的納粹立場太過爭議，他沒有在二十世紀中期成為這種觀點的官方代言人。但政治與社會科學依然很常出現一種觀點，認為行政管理過於複雜，在確實遵循民主規範的社會中無法有效課責，所以民主語彙其實完全無法落實，因而現實中應該讓那些精通經濟與政策的「專家」來施政，並以民主語彙來包裝不自由又不民主的真相。如今，這種反對民主，甚至可說是認同威權的立場，因為以經濟語言高喊追求效率之故，在當代廣為人們接受。
如果民主語詞的誤用，只出現在當代社會科學中那些帶有納粹或歐威爾式[D]意識形態的說法中，也許我們還不需要擔心；但如果那些出身被壓迫族群的哲學家也開始討論這類濫用，我們就得注意了。前者只是在描述他們眼中無法動搖的政治現實時，刻意避開規範性語彙；後者卻顯然是用規範性的語彙來批判現實。德拉尼、杜博依斯、C．L．R．詹姆斯（C.L.R. James）[E]、米爾斯這些人，不可能支持菁英濫用自由民主的語彙去集中權力。他們顯然是在要求哲學重視這種壓迫，而非用哲學去幫壓迫的機制背書。這種要求與理想理論並不衝突，只是要求規範性政治哲學改變架構，把社會理論看得同等重要而已。也正因如此，許多出身被壓迫族群的政治哲學家都說自己是在做「社會與政治哲學」，出身既得利益族群的哲學家則常說自己做的是「政治哲學」。
傳統上，哲學的任務有兩種：呈現真實，以及解釋我們為何會陷入幻象而看不見真實。照此說來，規範性政治哲學最核心的任務，就是捍衛那些經常被政治幻象所掩蓋的理念，以及解釋政治幻象到底是怎麼回事。可惜，規範性政治哲學沒有把政治幻象跟政治理念看得同等重要，因此讓人可以合理地懷疑說，規範性政治哲學的實踐過程，會不會就是產生政治幻象的部分成因。也就是說，它造成一種幻覺，讓被影響的人以為世上沒有幻覺。
柏拉圖在《理想國》中明確指出，哲學的任務之一就是擺脫幻象。他認為民主城邦的隱憂，就是大部分人都不是哲學家，而且困在哲學家已經掙脫的幻象之中。民主賦予的自由，會讓暴君利用幻象去控制群眾。民主制「過於自由」，「似乎必然讓人民淪為奴隸」。[6]
柏拉圖和第三帝國的宣傳部長約瑟夫．戈培爾（Joseph Goebbels）都是民主之敵，不過柏拉圖反對民主，就是因為擔心民主會被戈培爾這種人利用。柏拉圖認為的民主，與催生出納粹黨的威瑪共和那種民主當然有許多不同，但我們還是可以說，柏拉圖確實是在提醒我們宣傳有多麼可怕。民主保障的自由很容易讓人煽動群眾，集中權力，因而終結民主。在民主制度中，一個「高高在上的暴君」把自己包裝成人民的保護者、藉而成功奪權的風險實在太高了。這是宣傳對民主的經典威脅。民主讓每個人自己統治自己，照理來說要盡可能保障自由。它不可以限制言論，尤其不可以限制公開的政治言論。但毫無限制的宣傳，卻會嚴重威脅民主。
盧梭在《社會契約論》第一卷中提出一個問題：「人們能不能用某種方法團結起來，用集體的力量去捍衛每一個成員的生命與財產，並且讓每個成員既成為群體的一員，又依自己的意志行事，像加入群體之前一樣自由？」盧梭認為這種方法就是社會契約。公民社會的成員之間有一種默契，用同樣的規則規範每個人，「讓每個人承受相同的負擔」，藉此產生一個「道德集合體」（collective moral body），也就是盧梭所謂的主權權力（Sovereign Power）。擁有主權權力的國家「完全由參與其中的個人構成」，因此「國家的利益不可能牴觸成員的利益，而且根本就不可能會有前者這種利益」。[7]
盧梭把人在自然狀態下擁有的自由稱為天賦自由（natural liberty）。在天賦自由的狀態下，每個人都「有權毫無限制地拿任何想拿的東西，做任何想做的事」。盧梭要回答的問題，則是人們失去天賦自由之後，如何在公民社會中保持自由。[8]盧梭的解方是激發出一種獨特的自由；他認為天賦自由往往被「純粹的欲望」所驅動，因而不是真正的自由。他將真正的自由稱之公民自由（civil liberty），是人在成為主權國家的公民之後獲得的。盧梭認為，真正的自由是經由公民集會的審議，讓每個人「服從自己制定的規則」；是接受大多數人在完全自由，也就是政治上完全平等的狀態下做出的決定。
公民集會的目的，是讓每個公民決定主權國家的政策。每個公民「都有投票決定國家的每項行為的基本權利，而且都有權表達意見、提供建議、提出異議、進行討論。這種權利無論如何都不能被剝奪，而且不能像許多國家那樣，煞費苦心地只讓統治成員去做後面那些事」。[9]至於審議的方法，盧梭認為「單純正直的人很難受騙上當」。[10]但盧梭也知道主權國家得面對一些風險：「如果議而不決，如果成員分裂，如果有人提高聲量試圖蓋過其他人，私人利益就可能在未來崛起，國家就可能在未來衰敗。」[11]國家衰敗的跡象，就是「人民在恐嚇或奉承的影響下，開始用高聲喝采來取代投票，開始用崇拜或咒罵來取代審議」。[12]
人民要想自己統治自己，就必須和其他成員一起進行真正的審議。強迫別人投票支持你，並不算是審議。但盧梭所謂的「恐嚇或奉承的影響」，並不是指有人強迫他人支持自己，而是指每個成員乍看之下都出於自己的意志投票，實際上卻並非如此。有些時候人民會用「高聲喝采來取代投票」，盧梭將這種狀況稱為「欺騙」。而對人民進行「恐嚇或奉承」的惑眾妖言式宣傳，就會讓人用高聲喝采來取代投票。這是一則說明宣傳如何威脅民主的經典描述。[F]
哲學家史蒂芬．達爾沃（Stephen Darwall）提出一種看待尊重的方式，他稱為承認尊重（recognition respect）。承認尊重可以分為兩種，第一種是尊重其他人與自己平等，有權「主張並要求」獲得與自己相同的對待。這表示你尊重其他同胞的尊嚴，認為每個人的觀點應該獲得同等的重視。[G]第二種承認尊重則稱為評價尊重（honor respect），源自你「認可或敬重」某人擁有「原則上不是每個人都拿得到的特定社會角色、社會地位、社會狀態」。[13]評價尊重是君主政體的統治原理，它讓人產生一套態度去服從權威。相較之下，第一種尊重則「平等地對待每個人，不因地位或社會狀態而有差異」，是實現真正民主審議的基礎。[14]我說的政治平等就是這種尊重。盧梭認為，投票一旦變成了「喝采」，民主就會淪為君主制或威權。他認為柏拉圖《理想國》第八卷中民主制墮落為僭主制的過程就是這樣。
盧梭認為，自由是「遵守自己訂定的規則」。經常有人批評盧梭沒有騰出空間去保障個人自由，因此也有人說他在捍衛一種允許專制的制度。啟蒙時期的法國政治哲學家班雅明．康斯坦（Benjamin Constant）就說，盧梭忘了「公民擁有獨立於一切政治與社會權威的個人權利，這些權利包括個人自由、宗教自由、意見自由（包含公開表達意見的自由）、擁有財產的自由，以及不受任何專斷權力支配的自由。一切侵犯這類權利的權威都不正當」。[15]
如果你對自由的概念是來自盧梭，通常你會願意用法律去對抗宣傳，畢竟盧梭沒有直接把毫無限制的言論自由視為自由的核心。但如果我們把盧梭的自由概念換成防止被別人專斷支配，我們就有了另一個基礎去討論要不要讓人濫用宣傳。[H]我們可以用消極自由的概念去限制某些言論，而正如洪斯比與藍騰所言，某些類型的言論會壓制其他人的自由發言。為了保障大家的消極自由，讓大家擁有個人自由，可以說出自己想說的話，我們必須限制這些壓制性言論。這類言論會限制我們的言論自由，這也正是為什麼像是美國和加拿大這些比較接近自由民主的國家，公共領域的仇恨言論會遠遠少於匈牙利這類不那麼自由民主的國家。之後我們會看到，壓制性言論都具有宣傳的特質，如果要限制這類言論，就需要徹底討論宣傳的本質。這正是本書的目的。
一九五四年九月十二日，馬丁．路德．金恩牧師（Martin Luther King）在德克斯特大道浸信會教堂（Dexter Avenue Church）對信眾宣講〈宣傳基督教〉（Propagandizing Christianity）：
對一般人來說，「宣傳」這個詞帶著邪惡與惡意，是煽動者用來傳播邪惡意識形態的方法。由於極權國家的宣傳發展得相當成熟，我們很容易譴責宣傳，把它當成不該去做的事。但宣傳本身未必是邪惡的，它也可以用來做神聖的事情。別忘了，這個詞源自天主教會。[16]
金恩在這裡遵循了政治哲學長久以來的一種傳統，也就是把「宣傳」視為奉行自由民主理念的國家在特定條件下可以接受的事物。杜博依斯在一九二六年的〈黑人藝術的判準〉（Criteria of Negro Art）中，呼籲非裔美國人藝術家去做他所謂的「宣傳」，也就是以情感訴求獲得白人的尊重、同理、理解。杜博依斯口中的「宣傳」顯然是中性而非貶意的，而且他希望宣傳成為解放黑人的武器。這種追求平等的宣傳並不是為了讓受眾了解事實，但我們似乎還是可以接受，有時候它甚至是在自由民主國家中實現平等的必要手段。討論宣傳之所以相當困難，不只是因為必須描述它的本質與效果，也是因為必須說明它什麼時候會削弱自由平等，什麼時候鞏固自由平等。
「宣傳」（propaganda）這個詞在當代的英語世界顯然帶有貶意，在二十世紀初的美國作品中卻沒有。這樣的轉變無疑有歷史原因。我們可以想像，其他語言中相當於「propaganda」的詞由於產生了妨礙民主的效果，而讓那些詞與英語的「propaganda」都染上了貶意。我之後也會提到，無論目的為何，凡是在自由民主國家進行宣傳，乍看之下就會有點道德問題。但儘管如此，某些類型的宣傳在道德上與政治上的問題還是特別嚴重，本書把這類無論怎麼看都很壞的宣傳稱為「惑眾妖言」（demagoguery）。
規範性的政治哲學研究的是理想的民主實踐。某些版本的民主制度把對於政策的公共辯論當成核心，因此認同這類概念的人，都同意描述理想的民主實踐就是在描述理想的公共討論。可惜，宣傳的許多特質都會妨礙民主實踐，但人們在描述理想的民主實踐時卻不會描述到宣傳的特質。宣傳的問題因此超出了規範性政治哲學的任務範圍。